【关键词】 公益行政诉讼、私益行政诉讼、监管职责、行政不作为
裁判要旨：传统村落承载着中华传统文化的精髓，是农耕文化不可再生的文化遗产。目前黔东南州的传统村落全部是苗族或侗族，共有426个村落列为中国传统村落，占全国地市级第二位。近年来，当地政府为发展经济，有部分的传统村落通过发展旅游脱贫致富开展了大量的工作，也有一部分传统村落，因为当地政府没有重视，没有采取保护措施，导致已经被列为中国传统村落遭受严重的破坏。因此，对中国传统村落的保护问题就体现出更为重要的位置。保护的方式有多种，其中政府依法行政，行使行政执法权，对破坏传统村落的人进行处罚是常见的方式，但当政府没有履行其管理职责，导致国家公共利益受到侵犯时，是应按行政私人益诉讼还是提起行政公益诉讼予以解决？
相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。”和《中华人民共和国环境保护法》第二条规定的环境要素。及《全国人民代表大会常务委员会关于修改<行政诉讼法>的决定》（2017年7月1日起实施），其中《行政诉讼法》第二十五增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益收到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民法院依法向人民法院提起诉讼。” 《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇、乡规划和村庄规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建设区以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。”以及该法第六十五条“在乡、村庄规划区内为依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规划进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设限期改正；逾期不改正的可以拆除。”和《贵州省传统村落保护和发展条例》第四条第三款：“乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护和发展的具体工作，参与传统村落保护和发展规划编制并组织实施，指导村民委员会开展传统村落保护和发展工作。”以及该条例第二十九条：“传统村落应当整体保护，保持传统格局，历史风貌和空间尺度，不得改变其相互依存的自然景观和环境，传统村落保护区范围内，禁止进行下列活动：…（四）擅自新建、改建、扩建（构）筑物。”
案件索引：裁判文书：（2019）黔2631行初7号
基本案情：2018年5月6日榕江县检察院在履行职责中发现，位于榕江县栽麻镇境内的中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨，分别于2012年、2016年入列中国传统村落保护名录，至今数年过去，不论寨头村尾，还是村寨中间，村民在翻修旧房、新建住房过程中，未批先建砖混结构、砖木结构房屋比比皆是，墙面贴磁砖、新型涂料、加装铝合金玻璃门窗，加盖彩色铁皮瓦现象随处可见，严重破坏中国传统村落的整体风貌。因此检察院向栽麻镇人民政府作出检察建议书，镇政府也未有作出答复。同年9月份榕江县检察院再次回访中国传统村落栽麻镇宰荡侗寨和归柳侗寨，原有破坏中国传统村落整体风貌的违法违章建筑不但没有整改，数量不减反增，国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。于2019年1月14日榕江县检察院向黎平县人民法院提起行政公益诉讼，一、确认被告榕江县栽麻镇人民政府对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨监管不依法履行的行为违法；二、被告榕江县栽麻镇人民政府对破坏中国传统村落宰荡村及归柳村整体传统格局等违法行为应继续履行监管职责。
裁判结果：一、确认被告榕江县栽麻镇人民政府对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨监管不依法履行的行为违法；
二、被告榕江县栽麻镇人民政府对破坏中国传统村落宰荡村及归柳村整体传统格局等违法行为应继续履行监管职责。
经法院依法判决后，原、被告均服判未提起上诉。
裁判理由：本案为确认被告怠为履行监管职责的行为违法，其争议的主要焦点为：一、本案是属于一般的行政诉讼还是属公益行政诉讼？二、本案的被告主体是镇人民政府还是县级人民政府？如何认定被告怠于履职的行为违法？是否应确认被告继续履行其法定的监管职责？
关于本案是属于一般（私益）行政诉讼还是属公益行政诉讼的问题。根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改和废除的决定》（2017年7月1日起实施），其中《行政诉讼法》第二十五增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益收到侵害的，应当向行政机关提出检查建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民法院依法向人民法院提起诉讼。”因此，本案榕江县检察院在履行职责过程中发现，居住在传统村落的村民出现拆旧房建新房均未经政府的相关部门批准，导致中国传统村落遭到严重破坏，栽麻镇人民政府没有履行对中国传统村落的监管职责，并向其发出检查建议书，镇政府也仍未有履行其职责，而中国传统村落是我国《环境保护法》第二条规定的环境要素之一，故被告的行为符合以上的特征，故将本案作为公益行政诉讼受理有法律依据。
关于本案以谁作为被告的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇、乡规划和村庄规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建设区以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。”以及该法第六十五条“在乡、村庄规划区内为依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规划进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设限期改正；逾期不改正的可以拆除。”和《贵州省传统村落保护和发展条例》第四条第三款：“乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护和发展的具体工作，参与传统村落保护和发展规划编制并组织实施，指导村民委员会开展传统村落保护和发展工作。”以及该条例第二十九条：“传统村落应当整体保护，保持传统格局，历史风貌和空间尺度，不得改变其相互依存的自然景观和环境，传统村落保护区范围内，禁止进行下列活动：…（四）擅自新建、改建、扩建（构）筑物。”之规定，故被告对在其行政辖区被列为中国传统村落的宰荡村和归柳村的规划区内擅自新建、改建、扩建（构）筑物的违法行为依法负有监管职责。栽麻镇人民政府列为本案被告主体适格。
典型意义：本案涉及的中国传统村落，又称古村落，是指拥有物质形态文化遗产，均有较高的历史、文化、科学艺术、社会、经济价值的村落。传统村落承载着中华传统文化的精髓，是农耕文化不可再生的文化遗产。目前黔东南州的传统村落全部是苗族或侗族，共有400多个村落列入中国传统村落名录，占全国地市级第二位。近年来，当地政府为发展经济，有部分的传统村落通过发展旅游脱贫致富开展了大量的工作，也有一部分传统村落，因为当地政府没有足够重视，没有采取相应的保护措施，导致已经被列为中国传统村落遭受严重的破坏。因此，对中国传统村落的保护问题就体现出更为突出的位置。但是中国传统村落的实施涉及县级人民政府、自然资源局、住建局、乡镇人民政府等行政单位，其各自履行的职责也不同，行政机关在行履行职责过程中，没有尽到履行其管理职责，导致国家公共利益受到侵犯时，在民事、行政的案由也没有这一类的案由，将此类案件作为公益诉讼开辟了法院新的受案途径。本案通过检察院提起行政公益诉讼来保护中国传统村落系我国首例。本案判决后，原、被告均服判息诉，该案通过法律监督行政机关依法履行其辖区内中国传统村落的管理职责的理念值得推崇。
裁判文书：（2019）黔2631行初7号
案件承办人：黎平县人民法院综合判庭负责人 吴义杰
案例编写人：吴义杰
评语：该案件是由检察院作为公益诉讼原告的案件，也是我国在依法保护传统村落的首例，在今年全国两会期间，经过庭审直播后，受到社会和两会代表的关注，我国因长期以来我国保护传统村落方面，有对村寨虽然经政府和建设部门批准为农村传统村落，并进行规划，但是因老百姓法律意识不强，以及当地政府不够重视，未履行其管理职责，属于典型的政府不作为案例，导致已被列为传统村落的村庄遭受破坏，严重的改变村庄整体传统格局、历史风貌和空间尺度，使公共利益遭受侵害。之所以选择本案作为典型案例的目的是:提醒那些负有对中国传统村落管理的政府各个职能部门，在目前任务重，扶贫工作已经到关键时刻，但还是要认真履行其监管职责，才能使中国传统村落得到保护和发展，以及为我国下一步新农村建设提供有利的法律保障。
